Con questo post forse solleverò un polverone… ma voglio ragionare sulle basi su cui è fondato il nostro agire professionale e per farlo devo mettere in crisi un’idea molto diffusa: quella secondo cui le relazioni sociali devono andare in Giunta e i progetti di intervento hanno bisogno di una delibera per diventare operativi. NON E’ VERO. Perché? Perché il potere decisionale della Giunta è ampio ma non illimitato e si esprime in sedi ben definite e attraverso strumenti precisi (PEG e Regolamenti).

Lo sappiamo: per l’assistente sociale comunale il rapporto con la componente politica dell’ente, in particolare la Giunta, è un nodo complicato e controverso. Che cosa decide quest’organo? Esiste un’autonomia dei “tecnici”? E qual è il margine di azione entro cui si possono muovere il Responsabile di area e l’assistente sociale? Questi sono solo alcuni dei quesiti che ci si pongono quotidianamente. Ma non possiamo accontentarci di prendere per buono quello che già si fa: troppo spesso infatti siamo circondati da prassi che, benché diffuse, non sono poi così legittime.

E allora proviamo a parlarne, senza tabù e ben disponibili al confronto. Ne ho già scritto ne “Il servizio sociale in Comune“: qua vorrei essere ancora più esplicita. Partendo dall’inizio, per poi arrivare a noi assistenti sociali e al nostro ruolo, seguendo questo percorso:
– il ruolo della Giunta
– il Piano Esecutivo di Gestione (PEG)
– i Regolamenti comunali
– il ruolo del Responsabile di area
– il ruolo dell’assistente sociale
– conclusioni

Per semplicità qua faccio riferimento ai contributi economici, ma il discorso è analogo anche per gli altri interventi (es. l’inserimento in un servizio residenziale o l’attivazione di un progetto di reinserimento sociale).

Il ruolo della Giunta

La Giunta è un organo collegiale composto dal Sindaco (che la presiede) e dagli Assessori (nominati dal Sindaco).
E’ l’organo esecutivo dell’ente. In particolare: collabora con il Sindaco nell’attuazione degli indirizzi generali del Consiglio, riferisce annualmente al Consiglio le proprie attività, svolge attività propositiva e di impulso nei confronti del Consiglio, adotta i regolamenti sull’ordinamento degli uffici e dei servizi. La Giunta opera attraverso deliberazioni collegiali.

Tra i principali compiti della Giunta rientrano: l’approvazione del PEG, la proposta al Consiglio del bilancio, l’adozione – d’urgenza e salvo ratifica – delle variazioni di bilancio, la determinazione delle aliquote dei tributi, l’adozione dei regolamenti sull’ordinamento degli uffici e dei servizi.

Il Piano Esecutivo di Gestione (PEG)

Il PEG è lo strumento con cui l’Amministrazione specifica in modo dettagliato gli obiettivi che intende raggiungere durante l’anno. E’ uno strumento di gestione operativa che viene approvato dalla Giunta dopo l’adozione del bilancio e collega concretamente i differenti obiettivi ai responsabili incaricati di raggiungerli, individuando gli strumenti e le risorse finanziarie e professionali che essi hanno a disposizione.

Come per le altre aree, anche per quella dei Servizi sociali il PEG attribuisce al responsabile di area gli obiettivi politici da raggiungere e le risorse disponibili. Ad esempio, la Giunta può decidere di sostenere prioritariamente la prima infanzia rispetto alla non autosufficienza anziana e perciò stanziare xmila euro su un certo capitolo di bilancio invece che su un altro.
Tali obiettivi sono politici nel senso che sono riconducibili a scelte soggettive compiute dagli Amministratori sulla base dei loro orientamenti politici e culturali. Su questo livello, anche se l’assistente sociale non li condivide non può che accettarli. Con due precisazioni.

Innanzitutto, c’è un limite alla discrezionalità politica degli Amministratori. Questo limite è dato sia da quei livelli di assistenza che devono essere garantiti obbligatoriamente per legge, che da quei livelli di uguaglianza che devono essere rispettati perché sanciti dalla Costituzione. Per capirci, nessuna Giunta può decidere di non stanziare risorse per l’assistenza educativa scolastica (che è in capo al Comune per legge) oppure di stanziare risorse solo per le persone eterosessuali (perché non è possibile discriminare in base all’orientamento sessuale).

In secondo luogo, un assistente sociale che crede nel proprio lavoro e ha una buona preparazione può trovare sicuramente delle argomentazioni interessanti da proporre agli Amministratori per spiegare l’utilità e la convenienza di alcune scelte piuttosto che di altre. Al di là delle simpatie politiche e delle priorità che Sindaco e Assessori si vogliono dare, ci sono alcune scelte strategiche che hanno una loro fondatezza “in sé” e quindi vale la pena che i tecnici si spendano per evidenziarne il valore.

I Regolamenti comunali

Se il PEG è lo strumento gestionale che, di anno in anno, orienta gli uffici verso alcuni obiettivi in particolare, i Regolamenti comunali sono lo strumento normativo attraverso cui la Giunta si esprime nel merito di come vuole che le cose siano fatte. Prendiamo l’esempio dei contributi economici: nel PEG gli Amministratori definiscono gli obiettivi (es. le giovani coppie) e stanziano risorse (es. xmila euro); nel Regolamento dettagliano l’iter amministrativo che porta all’individuazione dei destinatari e all’attribuzione concreta delle risorse.

Dal momento che definiscono le regole del gioco, i Regolamenti vengono emanati in un dato momento e poi aggiornati solo in caso di bisogno; ogni anno però la Giunta si esprime rispetto alle parti “variabili”, in primis le soglie ISEE (per questo, un regolamento ben fatto non riporta soglie e cifre, ma una più generica dicitura del tipo “secondo quanto previsto annualmente dalla Giunta comunale”).

Come ho spiegato più diffusamente nel libro sopra citato (pag. 272), il Regolamento per l’erogazione dei contributi economici contiene indicazioni su: i destinatari, i criteri di ammissibilità, le tipologie di intervento, i tempi dell’istruttoria, le verifiche e i controlli sulle domande presentate.

Il ruolo del responsabile di area

Chiarito il ruolo degli Amministratori e gli strumenti a loro disposizione, veniamo al ruolo del personale amministrativo.
Il Responsabile di area ha degli obiettivi dati dalla Giunta, ha un budget e delle risorse umane a disposizione, ha dei Regolamenti che stabiliscono le procedure. Come dipendente della pubblica amministrazione fa inoltre riferimento alla normativa in materia e in particolare al codice di comportamento che gli impone di agire secondo integrità, correttezza, buona fede, proporzionalità, obiettività, trasparenza, equità e ragionevolezza, imparzialità (approfondimento).

Al Responsabile è attribuita la competenza esclusiva nella gestione dell’attività amministrativa, quindi le decisioni relative all’assetto organizzativo dell’area e all’allocazione delle risorse finanziarie e strumentali, oltre che l’adozione degli atti che impegnano l’ente verso l’esterno.

Dentro questi confini può (deve?) muoversi in autonomia. Il che non significa con il paraocchi e i tappi di cera! E’ fondamentale stabile dei buoni canali di comunicazione con gli Amministratori, per essere certi di capirsi reciprocamente e per costruire una relazione fiduciaria. Però, mi viene da aggiungere, senza subalternità ma nel rispetto dei ruoli e delle competenze di ciascuno.

Il ruolo dell’assistente sociale

Pensiamo qui ad un assistente sociale che non sia anche Responsabile di area, ma che è in una posizione gerarchicamente subordinata.
Come dipendente pubblico informa la propria azione agli stessi principi di cui abbiamo parlato sopra.
Inoltre, per le sue funzioni riveste un ruolo di pubblico ufficiale; stessa cosa se, invece di essere assunto dall’ente locale, è assunto da una cooperativa, perché comunque esercita una pubblica funzione legislativa, giudiziaria o amministrativa (vedi il già citato “Il servizio sociale in comune“).
L’assistente sociale è poi iscritto a un albo professionale, per cui ha un proprio codice deontologico di riferimento e delle precise responsabilità professionali a cui attenersi.

Infine, essendo attribuito ad una certa Area (es. quella dei Servizi alla persona), l’assistente sociale ha un proprio Responsabile e delle proprie funzioni specifiche, oltre che degli obiettivi ridefiniti annualmente sulla base del PEG. Nella migliore delle ipotesi, lavora all’interno di un’Area in cui è stata costruita una Carta dei Servizi, che è un ulteriore strumento di tutela dei cittadini e di chiarezza organizzativa interna (art. 13 l. 328/00).

Se questo  è il quadro, mi sembra che i confini della sua azione sono ben definiti e, per certi versi, stringenti. Possiamo quindi immaginare al loro interno un assistente sociale che agisca in “scienza e coscienza” possa esercitare appieno la propria autonomia professionale.
Ci ricordiamo l’art. 50 del nostro Codice?

Codice deontologico degli assistenti sociali

Art. 50
Il rapporto gerarchico funzionale tra colleghi risponde a due livelli di responsabilità: verso la professione e verso l´organizzazione e deve essere improntato al rispetto reciproco e delle specifiche funzioni. Nel caso in cui non esista un ordine funzionale gerarchico della professione, l´assistente sociale risponde ai responsabili dell’organizzazione di lavoro per gli aspetti amministrativi, salvaguardando la sua autonomia tecnica e di giudizio.

Anche qua, autonomia non significa autoreferenzialità: il dialogo e il confronto con il Responsabile di area sono fondamentali, quando si hanno in mente i rispettivi confini.

Analogamente, e a maggior ragione, nei confronti degli Amministratori, i quali hanno sicuramente diritto ad ottenere tutte le informazioni utili all’espletamento del proprio mandato (vedi questo approfondimento, pag. 7), ma non possono usare queste informazioni per esercitare poteri decisionali illimitati.

Conclusioni

Veniamo quindi alla dimostrazione della tesi iniziale: gli Amministratori non esercitano il loro potere politico entrando nel merito dei progetti di intervento concordati dal Servizio sociale con la singola famiglia, ma lo esprimono attraverso gli strumenti attribuiti loro dalla legge (segnatamente il PEG e i Regolamenti).

Quindi: l’assistente sociale che lavora con una famiglia esprime una valutazione e un progetto di intervento in una dettagliata relazione sociale (vedi Come si scrive una relazione sociale) che presenterà al proprio Responsabile di area. Questi verificherà la congruenza dell’intervento sia rispetto ai Regolamenti vigenti che rispetto agli obiettivi e le risorse stabilite nel PEG; se non avrà nulla da eccepire, lo renderà esecutivo attraverso una determinazione. Senza passaggi dalla Giunta.

Se casomai ci fosse qualche rilievo nel merito, questo viene sollevato dal Responsabile di area, non dalla Giunta. L’avvocato Gioncada ci ricorda infatti che il Responsabile può chiedere ulteriori approfondimenti / adempimenti istruttori e comunque non è tenuto ad aderire alla lettura del proprio collaboratore tecnico potendo, ad esempio, decidere di non dar corso all’intervento proposto oppure sollevare l’assistente sociale dalla gestione di quel caso per affidarlo ad altri o avocarlo a sé  (“Il servizio sociale in comune“, p. 80).

Ma questa è una decisione che prende il Responsabile, in quanto soggetto a cui è attribuita la competenza esclusiva nella gestione dell’attività amministrativa. Agli organi di governo spettano solo le funzioni di indirizzo politico, che si risolvono nella fissazione delle linee generali da seguire e degli scopi da perseguire con l’attività di gestione (Gioncada, p. 81)

Riporto qui le conclusioni a cui sono giunta anche nel succitato libro (p. 277):

[…] Preme sottolineare che, nonostante sia prassi diffusa, la normativa non prevede un passaggio del progetto di intervento (o relazione sociale) dalla Giunta. Il Testo unico sull’ordinamento degli enti locali (d.lgs. n. 267/2000, c.d. TUEL) stabilisce che il livello politico sia chiamato a decidere gli obiettivi da perseguire prioritariamente e le risorse da destinare a tali scopi, che il livello amministrativo con funzioni apicali (responsabile di area o dirigente) autorizzi gli atti finalizzati a concretizzare le linee politiche espresse e che il livello tecnico-operativo conduca il processo che gli pertiene secondo il proprio mandato organizzativo e professionale e in coerenza con l’orientamento politico. Quindi, l’individuazione dei beneficiari e dell’importo da assegnare sono competenze che spettano al responsabile d’area o, laddove esiste, al dirigente. La decisionalità della Giunta deve essere esercitata in sede di regolamentazione della procedura* e non in riferimento agli interventi che il servizio sociale attua nei confronti dell’utente. […]

* Conformemente a quanto previsto dal succitato articolo 12 della legge n. 241/1990 e ribadito dalla giurisprudenza (cfr. sentenza n. 1032 del 17 giugno 2005 del TAR Sicilia). Per un approfondimento si veda Tessaro (2013), La redazione degli atti amministrativi del comune, Rimini, Maggioli.

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